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基于TRIZ理论的信访机构改革和机制创新
栏目分类:设计理论   发布日期:2019-12-02   浏览次数:

[6] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见[EB/OL] . 信访制度是一项具有中国特色的民意诉求表达和行政调解制度,也是当前的热点和难点问题。近年来,信访总量居高不下,一些信访问题长期难以化解,甚至发展为群体性事

  [6] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见[EB/OL] .

  信访制度是一项具有中国特色的民意诉求表达和行政调解制度,也是当前的热点和难点问题。近年来,信访总量居高不下,一些信访问题长期难以化解,甚至发展为群体性事件和极端维权事件。这些现象的背后反映了我国信访体制的不完善和相关冲突解决制度机制的缺位。[3]有鉴于此,学界围绕信访制度改革开展了大量探索,其基本思路可归纳为强化论、彻底废除论、部分废除论、改造论、还原论、重构论等六种。[4]也有学者认为:信访制度在我国不可能被取消,也不可能得到强化。[5]各种论述自圆其说,但争议不断,甚至相互对立。针对信访工作长期存在的问题,中办、国办也提出意见,要求创新群众工作方法解决信访突出问题。[6]那么,在深化党和国家机构改革的大战略下,究竟该如何识别和探讨解决我国信访制度现存的问题呢?信访可否改革,如何创新,路在何方?用科学的方法,在全社会党政组织范畴内全面系统深入分析当前的信访系统,识别信访与相邻相似组织系统的关系,这有利于从根本上制定整体规划、协调推进信访相关系统制度机制改革创新建设的有效解决方案。

  其三,依据剪裁规则C:如果能从系统或者超系统中找到另一个更加适宜的组件执行相同功能,那么该功能可由新载体承接,原载体可以被剪裁掉。据此,可以探讨将剪裁规则C应用于信访体制机制改革创新。

  根据系统分析理论,需要首先列举信访系统构成和相关超系统要素,通过列表形式集中反映以信访局职能构建的系统组件分析构成,如表1,接下来再构建信访系统功能模型。表格构成主要列出:系统名称为信访局,其主要职能是接待信访人的来信来访;信访局之外的超系统主要构件有信访局上级领导单位的党委、人大、政府、政协等,同级层次有协调合作关系的纪委、监委、法院、检察院、公安、工会、妇联、残联、劳动仲裁委等,此外还有信访人所在单位以及主管领导机构和信访人。本研究的目的不在于优化信访局内设部门各子系统构成与职能配置,因此忽略分析信访局内设部门构成。

  为适应加大依法治国力度和解决人员分流问题的需要,将被剪裁单位的工作人员随机构改革或重组需要编入法院系统内部,重点加强法院工作力量。这样就有效划转解决了由于剪裁机构涉及的人员安置和加强司法力量问题,从根本上统筹解决信访机构设置缺陷和不必要的行政编制、行政成本高、行政效能低下等问题。

  信访问题面广复杂,涉及东西南北中、工农商学兵、男女老幼、社会各阶层。为论述简明起见,下面以劳动争议为例,示范性阐述利用TRIZ剪裁法解决劳动者与单位发生劳动争议后开始上访的机构改革创新问题。

  各机构应当熟悉本机构以及其它行政机构接待受理来信来访的具体内容,对群众递交的、不属于本部门受理的咨询建议类问题,应当根据首访接待责任制,通过建立部门间联系途径移交相关部门处理,实现“联合接访运行方式”,并告知信访人且备案记录。不得以“不属于本部门受理内容或不知道向谁反映”推诿、回绝信访人,保证信访人就同一问题之咨询建议“只跑一次”,化解群众信访难以及心中可能存在的积怨。从制度上保证信访各相关机构真正关心并且愿意帮助解决民众信访之苦,而非推诿、逃避民众信访,也从根本上消除了群众反复、多头上访的现象。

  利用现代TRIZ剪裁法,不仅可以全面深入地分析认识信访体系机制改革中所存在的机构重复设置和职能不合理配置问题,从而剪裁或者转化效能低下、职能重复的机构,挖掘和重新合理配置机构以及人力资源,优化机制,提升行政效能,服务于国家“精兵简政”、“减员增效”;还可以推广应用,探索做好其它方面的机构改革事宜。

  [9] 国务院令第431号.信访条例.2005-01-10.第一条、第二条、第四条.

  此外,法院对日常审理、裁决矛盾纠纷的具体实践工作中暴露出的,需要通过修改和完善的法律性问题,向人大立法机关提出修改法律的具体建议,加快解决法治建设中存在的问题。

  [10] 司法部令第139号令.司法行政机关信访工作办法.2018-02-09.

  信访体系机制改革创新要讲究优化、协同、高效。优化要讲分类管理、科学合理,搞好拆分、重组和职能配置;协同要靠建立规章、制度、措施来提供保障;高效须明确职能,引入民众监督,加强督查、激励促进。

  法院作为专门的讲法、论理司法机关,其审理裁决的结果直接反映原被告双方的维权能力和依法办事水平。可以通过司法推动,促使政府以及行政企事业单位及其所有工作人员必须规范工作行为,依法办事,增强服务意识,提高服务质量,杜绝因为不作为、乱作为、敷衍差事等失职渎职行为造成的矛盾纠纷事件。全面、彻底实现依法治国、依法办事。

  [3] 金竹青.我国信访问题的制度成因和改革建议[J].行政管理改革,2016(5).

  信访系统是由信访机构代表党和政府联系信访人与信访人所在单位等系统构成要素的有机构成体系。信访系统分析需要排列信访系统构成要素,分析系统内外各要素之间的作用及其作用效果,识别信访系统中存在的问题,构建起信访系统功能模型,为后续开展原因分析、剪裁分析、关键问题分析等奠定基础。

  TRIZ是广泛应用于工程技术领域的创新方法论,也适用于社会管理科学领域的问题分析研究。引入现代TRIZ剪裁原理,可以对政府信访机构设置及其功能进行全面深入的分析评估,进而剪裁或化解机构重复、职能低下的部门,实现精兵简政,减员增效,优化机制,提高行政效率。

  如果有用功能的对象可以被去掉,那么原功能的载体就失去了存在的必要,随之可以被剪裁掉。如图1:

  剪裁规则原理主要是保功能、去机构、降成本,不是为了降成本、裁机构而丢功能。瞄准剪裁信访机构的改革,应当遵循先拆分、再整合、后优化职能配置、创新工作机制、保障改革成功的原则,统筹规划,系统实施。也就是战略上高端设计,整体性、系统化统筹思考;战术上精细化施工,挖掘利用好超系统机构资源、分类管理、优化职能配置、解决好节点问题、抓好联动落实。

  党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定指出,当前党和国家机构设置和职能配置与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应,与实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。[1]“我们要以习新时代中国特色社会主义思想为指导,从战略全局和长远发展的高度来认识推动这场深刻变革的必要性,自觉加以贯彻落实”。[2]

  当前,信访行为主要有求决类、申诉类、投诉举报类、咨询建议类等四类。[12]信访局和劳动仲裁委剪裁后,需要对机构剪裁精简带来的次生问题进行进一步统筹协调处理,主要是搞好分类管理、重新配置职能与制定相关配套工作办法。其中,属于涉法涉诉的求决类、申诉类等大量信访问题划转法院受理裁决,使合理合法诉求通过法律程序得以解决;投诉举报类区别具体情况,由纪检(监察)、检察院、公安局等其它相关行政机构受理;咨询建议类问题,根据内容可分别由人大、政府或政协受理,并区别情况结合其各自的职能权限,通过人大、政府立法,或者人大、政协提案等形式反映处理,体现民主决策管理、参政议政的职能作用。属行政复议的事项,按《行政复议法》的明确规定处理。

  [1] 中共中央.关于深化党和国家机构改革的决定[N].人民日报,2018-03-05.

  其次,剪裁规则B所指的功能对象“自服务”状况,也不会适用。就是说,信访人不能够自己解决信访问题,因此不能考虑应用规则B剪裁信访机构。

  [11] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见[EB/OL] .

  人大作为“人民之家”和人民当家做主的最高形式,应当切实构建和畅通人民代表密切联系基层群众,接待、反映群众意见建议的机制,比如佩戴“人大代表”徽章或者设立人大代表接待日等,充分发挥人大代表联系基层、履职尽责、反映民声功能,然后通过人大代表提案形式反映基层群众意见建议,适合人大立法调节的进入立法程序解决。此外,还要为保障群众合理述求和正当利益提供支持,必要时以人大调研、问询或督查等方式介入协调督办,构建人大连接信访人与行政的“联动调解”机制。

  TRIZ剪裁原理也叫剪裁法,是现代TRIZ中建立在功能分析基础之上,进一步识别和分析问题的重要工具。剪裁就是在系统内重新调动、配置系统资源,是指将系统内一个或几个组件根据一定的规则去掉,并将其所执行的有用功能重新配置给系统内其它组件的方法,剪裁的功效如“精兵简政”、“减员增效”。剪裁有三条基本规则。[ 8]

  如果有用功能的对象自己可以执行这个有用功能,那么原来实施这个功能的载体可以被剪裁掉。如图2:

  为全面推进实施“依法治国”,还应当减少或明确限定工会、妇联、残联、上级主管机构等对涉法涉诉争议事件的影响干预程度,为其更好发挥各群团、社会组织主要职能解困、松绑。无论工会、妇联、残联等各方面的维权代表活动行为,都应当纳入法制的框架,如果相关组织机构认为确有必要,那么应当参与支持当事人一方的信访诉求。

  首先,来信来访诉求作为一种社会现象,永远不会消除。因此,不能依据剪裁规则A将信访职能机构剪裁。

  [13] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见[EB/OL] .

  [5] 杨平.我国信访制度法治化改革研究[J].哈尔滨工业大学学报( 社会科学版),2017(3).

  图4通过功能建模揭示了当前信访系统存在并且需要解决的问题。接下来,应用剪裁法分析信访系统功能建模中揭示的问题,开展信访机构剪裁改革创新探索。

  合理配置职能,精简机构,降低行政成本和全面依法治国协调统一,是深化党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过“剪裁”分析对信访机构改革和机制创新进行探索,不是简单的取消信访、为政府“解困”,而是解决“政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位”的老大难问题。行政干预社会组织以及企事业内部矛盾纠纷,这本质上并不属于行政本职设置,也不符合全面推进“依法办事”,实施“依法治国”的总要求,应当加以改革。

  [2] 刘鹤.深化党和国家机构改革是一场深刻变革[N].人民日报,2018-03-13.

  这种同时剪裁信访局和劳动仲裁委的分析,是基于贯彻落实深化党和国家机构改革、统筹党政群机构改革资源、理顺部门职责关系、全面推进实施依法治国、精简机构、优化机构职能配置、创新群众工作方法解决信访突出问题、化解信访体制设计缺陷及其困局的全局性统筹思考,而绝非连带取消信访工作的“去功能”行为。其目标是在现有不可裁剪的行政机构组成系统内,统筹协调可以利用的信访职能资源、创建信访工作新模式、尽已设机构所能、实行诉访分离,保障诉访行为、倡导依法诉访、回归信访初心,保障下情上达、精兵简政,保障行政本职和提高行政效能,而非简单的为行政“减负”解困。其最终的改革创新成果是:从专门信访机构实体设置的存废来看,现存信访机构被彻底剪裁“精简”,正如“彻底废除论”;从保障民众信访的需要和效果来看,民众的信访诉求得到了多方面、协调性、法制化的强力保障,正如“强化论”;从信访功能设置的初心来看,它有效继承了党和政府联系基层和民众,保障“下情上达”通道,正如“还原论”;从改革创新的方式来看,它化整为零,实施分类管理,科学利用行政资源,合理配置职能,好像“改造论、重构论”。其综合改革和职能优化配置如图5所示。

  [摘要] TRIZ是广泛应用于工程技术领域的创新方法论,也适用于社会管理科学领域的问题分析研究,但是目前还有待推广应用。基于现代TRIZ剪裁原理,可以对事关深化机构改革的党和政府机构设置及其功能进行全面深入的分析评估,进而剪裁或化解机构重复、职能低下的部门,实现精兵简政,减员增效,优化机制。现代TRIZ剪裁法在信访机制改革中的应用,为丰富社会管理科学研究的方法论提供了示范案例。

  [4] 夏金莱.信访制度的功能变迁及改革思路评析[J].广西社会主义学院学报,2015( 2).

  原信访人(现改称维权者或原告)与单位发生的所有劳动争议或其它涉行政争议等问题,完全纳入法院裁决,全面推进实施“依法治国”,一律依法办事,按照法定程序审查处理,有效解决由于行政不作为、不纠错所造成的群众缠访闹访以及信访不合理、不守法的错误行为。

  TRIZ是拉丁文Teoriya Resheniya Izobreatatelskikh Zadatch的缩写,英语表述为Theory of Inventive Problem Solving(发明问题解决理论),[7]中文音译为“萃智”。该理论诞生于20世纪40年代,是前苏联科学家根里奇?阿奇舒勒(Genrich S. Altshuler)及其研究团队认识人类发明创新实践和规律的理论杰作,为科研人员开展技术创新提供了有效的科学理论和方法指导,是国家创新方法研究会大力推广应用的创新方法。

  根据表1“信访系统组件分析表”和当前信访人上访常态以及亟待解决的信访问题,可以构建出“信访系统功能模型”如图4,它直观反映了信访人与相关接待部门之间反复作用的关系和需要统筹解决的各种问题。图中波浪线表示信访人由于不满意上访结果而发生的反复作用——TRIZ中称为不希望发生的“有害作用”,虚线假设表示有关信访接待机构的工作没有形成令信访人满意的有效结果。一旦信访人的诉求在某一机构得以解决,那么信访行为便可终结。模型还反映出,当前社会系统中虽然设置有法院,本可以受理涉法涉诉问题,为信访人寻求矛盾纠纷解决提供专门的讲法、论理服务。但是信访人由于法律诉讼能力低且诉讼成本高或“信访不信法”等原因,觉得找法院不如找政府管用,因此常常避开法院而不入,宁愿选择在低成本的信访局、工会、妇联、劳动仲裁、单位上级主管领导机关亦或政府、人大、党委之间多头或者重复上访。只要未能获得满意的结果,就会上访不止,或者越过当地继续向更高级职能机构上访,甚至上访到中央。有时,个别信访人更是抱定“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的信条,采取错误的极端行为,对接待机构的工作甚至社会稳定造成危害。

  《信访条例》规定,信访工作坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。信访工作曾经强调“零进京上访”,实行“非访”排名“一票否决”考核。如此说来,如果真要封堵进京上访,也没有“非访”,那么就没有多大必要占用紧缺的编制资源,在国家层面设立信访局了。可见,《信访条例》的条文规定与机构设置存在矛盾。信访工作体制机制改革应当瞄准剪裁机构、创新机制,贯彻落实“实现小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。[11]

  [12] 李灵雁. 信访与行政复议关系的再思考[J].行政管理改革,2011(9).

  不仅如此,原则上,今后政府须“抓大放小”、抓主要矛盾,回归政府本位职能,带头全面推进依法行政、依法治国,进一步规范行政裁量权,逐步减少或停止不必要的行政对企事业单位内部矛盾事务的调处、干预,除行政可以有效处理和解决的问题或复议需要外,凡涉及下级机构与信访人矛盾纠纷诉求的调查、判断、处理等,一律交由法院审查裁决,避免“官官相护”和“护犊子”的嫌疑。真正把政府行政的注意力投放到对内规划社会经济发展、深化改革、提高行政效能、保证依法治国、保障社会和谐稳定、加快建设社会主义现代化强国,加强国防建设,加快国家统一步伐等;对外着力搞好国际交流合作,加快落实“一带一路”建设,构建人类命运共同体,树立大国形象,维护国家安全与世界和平等。

  [8] 孙永伟,谢尔盖·伊克万科(美).TRIZ 打开创新之门的金钥匙[M].北京:科学出版社,2015:80-86

  然而,信访具体工作实践中,由于目前信访部门责权不匹配、信访制度设计缺乏整体性、相关体制制度不完善等原因,造成信访部门大包大揽受理的信访问题,很难在信访部门彻底化解。信访部门常常对涉及信访人与所在企事业单位或其它行政行为发生的劳动、待遇、机构改革、改制转型、土地流转、城建改造、拆房占地、行政性处理等矛盾纠纷问题,缺乏有效的调处干预能力。结果,信访矛盾纠纷不得化解,信访人持续不满,以至于衍生出信访人重复、多头、或者集访、闹访、缠访、越级上访的现象,甚至发生围堵、冲击国家机关,堵塞、阻断交通等极端事件,这有悖于信访工作实行“属地管理、分级负责、就地解决”的初衷,凸显出当前信访机构效能低下、难负其责的不足。

  纪检(监察)以及检察院、公安局等要积极采取措施,抓好网络等新技术应用,为方便民众投诉举报创造条件,搞好服务。

  分析以信访为特征的社会系统中的构件及其职能配置,法院作为推进实施“依法治国”的重要专门职能机构,不仅不可以被剪裁,而且只能大力加强,并且已经负有受理裁决涉法涉诉矛盾纠纷的职能。相比之下,国家当初在群众“投诉无门”的历史局限下,因应“来信来访”形式而设立的信访机构,随着时代的发展变化,现在看来,这种应信访形式而不区分内容设立的信访机构,其工作职能单一,而受理内容却涉及方方面面、纷繁复杂,实属小马拉大车,且执法位阶和效能低下,难以胜任新时代发展形势所需。因此,依据剪裁规则C,机构精简可以考虑首先将信访局剪裁掉。同理,劳动仲裁委也可以一并剪裁,其原有的仲裁职能转由法院承担。如图5。

  从理论上讲,信访是长期存在且男女老幼甚至包括婴幼儿在内都可能发生的诉求行为,因此信访接待不能取消。另外,各行业、各单位也都有听取针对本单位有关问题反映或工作改进意见的必要,因此不能把不同单位或机构内保留的信访接待功能统统视为“职能重复设置”,不能重构一个试图替代各单位内设信访职能的总管“专门机构”。

  如果能从系统或者超系统中找到另一个更加适宜的组件执行相同功能,那么该功能可由新载体承接,原载体可以被剪裁掉,如图3:

  政协作为民主监督、参政议政的最高形式,应当构建和畅通派、民主人士、政协委员等发表意见建议的有效机制,收集反映富有政协职能特点的民主意见建议,通过政协提案形式反映基层群众意见建议。

  今后所有涉行政矛盾纠纷问题,在矛盾纠纷双方不能够协商解决情况下,一律依法向法院提出诉求解决。诉求主体可以是“民”,也可以是“官”。为体现行政为人民服务的宗旨,凡是“民”一方不服行政行为和裁决者,应当由行政方主动向法院代为递交经由“民”方签署的“诉讼请求书”,主动实现“行政调解与司法调解联动工作”,“落实便民利民措施”。[13]不能以“我这里的处理结果就这样了,你想去哪告就告去吧”来怼信访人。法院则依照法律规定独立行使公平公正的裁判权。根据具体情况,法院可以邀请与原告方利益所关联的工会、妇联、残联、上级主管等相关单位,出席审理裁决,听取各相关方面的意见,保证法院裁决质量,同时以实例教育、提高相关工作人员的依法办事水平,如图6。如果争议双方有对裁决结果不服者,按照法律规定上诉处理,实行两审终结制。当法律裁定最终生效后,不得再进行上诉,树立法律尊严。

  信访,是指公民、法人或者其他组织,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门(司法行政机关)反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。信访工作的原则是在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。[9][10]

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